Durante tres décadas, Honduras ha intentado resolver la crisis energética modificando las leyes. Se aprobó una reforma en 1994, otra en 2014, una más durante el gobierno de Xiomara Castro y ahora la llamada Ley de Justicia Energética. Cada una llegó acompañada por la misma promesa: ordenar la Empresa Nacional de Energía Eléctrica, reducir sus pérdidas, atraer inversiones y proporcionar a los usuarios un servicio más estable y menos costoso.

El resultado acumulado de aquellos intentos puede resumirse en una cifra: la deuda de la ENEE ronda los 120,000 millones de lempiras. Si no se producen cambios estructurales, la Asociación para una Sociedad más Justa calcula que podría alcanzar los 240,000 millones durante la próxima década.

No es solamente la deuda. La empresa pierde más de 11,000 millones de lempiras cada año y factura alrededor del 65 por ciento de la energía disponible. Parte se pierde en redes deterioradas, parte se consume mediante conexiones irregulares y otra parte simplemente no se cobra. Mientras tanto, miles de usuarios que quieren regularizarse esperan meses por un medidor que la propia ENEE no logra instalar.

La nueva ley fue aprobada después de varias semanas de negociaciones entre el Ejecutivo, el Congreso Nacional, los partidos políticos, las instituciones reguladoras, la empresa privada y organizaciones de sociedad civil. Ese proceso permitió mejorar algunas disposiciones, pero también produjo un texto en el que conviven propósitos diferentes y, en ciertos momentos, contradictorios.

Por un lado, existe una reforma técnica que intenta ordenar el sector. Por otro, aparecen medidas sociales y populistas dirigidas a congelar tarifas y perdonar deudas. Y, atravesando ambas dimensiones, permanece la voluntad del Congreso Nacional de conservar alguna influencia sobre los contratos eléctricos.

Después de analizar la ley en Más Conscientes con Miguel Figueroa, comisionado de la Comisión Reguladora de Energía Eléctrica, y Edgar Aguilar, especialista de ASJ, la conclusión más razonable es que Honduras ha aprobado una reforma necesaria, pero todavía no una solución. La ley construye una nueva arquitectura para el sector eléctrico, aunque deja abiertas algunas de las puertas por las cuales históricamente han entrado la interferencia política, la opacidad contractual y el desorden financiero.

El cambio más importante consiste en separar las actividades que actualmente se encuentran concentradas dentro de la ENEE. La empresa matriz conservará la propiedad de las represas, centrales, terrenos, edificios, subestaciones y demás bienes públicos. Debajo de ella funcionarán tres sociedades subsidiarias: una dedicada a la generación, otra a la transmisión y otra a la distribución de energía.

La primera operará las centrales estatales. La segunda administrará las redes que transportan la electricidad por el territorio nacional. La tercera se encargará de instalar medidores, distribuir el servicio, facturar y cobrar. La ENEE matriz será la propietaria de las acciones y de los activos utilizados por las subsidiarias.

Esto permite aclarar una de las principales controversias que acompañaron la discusión. La ley no privatiza la ENEE. No vende sus represas, no transfiere sus subestaciones y tampoco abre las acciones de las nuevas empresas al capital privado. Los bienes quedan protegidos por una cantidad considerable de candados legales y el Estado conserva el cien por ciento de la propiedad.

La insistencia con la que el Congreso blindó los bienes públicos respondió al temor político de que la separación de la empresa fuera el primer paso para venderla. Sin embargo, al intentar impedir cualquier posibilidad de privatización, los diputados también limitaron la capacidad de las subsidiarias para obtener los recursos que necesitarán.

Las nuevas empresas no podrán vender acciones ni utilizar libremente sus activos como garantía para conseguir capital. Eso significa que la ENEE seguirá dependiendo de recursos públicos, préstamos, organismos multilaterales o mecanismos de financiamiento gestionados por la empresa matriz. También significa que, si la empresa estatal no puede invertir, la iniciativa privada encontrará más espacio en actividades como la transmisión y la comercialización de energía.

La paradoja consiste en que se protege completamente la propiedad pública, pero se puede debilitar la capacidad de la empresa pública para competir. No habrá necesariamente una privatización patrimonial, pero podría ocurrir un desplazamiento progresivo de sus funciones hacia actores privados con mayor acceso al capital.

Las subsidiarias funcionarán como sociedades mercantiles. La intención es que dejen de comportarse como dependencias tradicionales de la administración pública y puedan responder con mayor agilidad. La ENEE actual se ha vuelto tan lenta que existen aproximadamente 292,000 usuarios potenciales esperando la revisión o instalación de un medidor. Son personas dispuestas a pagar a las que la empresa no logra incorporar oportunamente a su sistema de facturación.

Una empresa de distribución incapaz de instalar medidores pierde ingresos, fomenta conexiones irregulares y luego responsabiliza al usuario por una situación que ella misma contribuyó a crear.

El régimen mercantil puede ayudar a corregir esa lentitud, pero introduce un riesgo considerable. Las subsidiarias realizarán sus contrataciones fuera del régimen general de contratación pública. Tendrán mayor libertad para comprar bienes, adquirir servicios y administrar sus recursos.

La flexibilidad puede mejorar la eficiencia, pero también puede multiplicar los contratos opacos. La ley separa una empresa y crea varias estructuras con sus respectivos consejos de administración, gerencias, presupuestos, compras y nóminas. Si no se establecen controles estrictos, Honduras no tendrá una ENEE más eficiente, sino varias empresas reproduciendo los vicios de la anterior.

El verdadero examen comenzará con la selección de quienes administrarán esas sociedades. Los reglamentos deberán establecer perfiles profesionales, incompatibilidades, mecanismos de selección y obligaciones de rendición de cuentas. ASJ ha propuesto que una firma especializada identifique candidatos según sus méritos y experiencia, de modo que la decisión final se tome sobre una nómina técnicamente calificada.

La propuesta es razonable, pero todavía no constituye una garantía. En este momento seguramente ya existen dirigentes, activistas y allegados a los partidos preguntando quién nombrará a los gerentes y cómo pueden formar parte de los consejos de administración. La despolitización no ocurre porque la ley la mencione. Ocurre cuando los políticos pierden la capacidad de colocar a su gente, intervenir en las compras y utilizar las empresas como fuentes de empleo y financiamiento.

La reforma también establece un operador independiente del sistema y del mercado. Este organismo deberá decidir qué plantas entran a generar, coordinar el suministro y ordenar el despacho de energía de acuerdo con criterios técnicos y económicos. En teoría, las plantas más eficientes y menos costosas deberán entrar primero.

Este cambio puede reducir la influencia de determinados agentes y dar mayor credibilidad al mercado. Al mismo tiempo, obliga a vigilar quiénes integrarán el operador y cómo se evitará que sea capturado por las empresas participantes. La independencia no depende del nombre de la institución, sino de sus reglas, sus incompatibilidades, la composición de sus órganos de dirección y la publicidad de sus decisiones.

La CREE también resulta fortalecida. Sus comisionados tendrán periodos de seis años y serán sustituidos escalonadamente, uno cada dos años. Con ello se intenta evitar que un solo presidente nombre simultáneamente a todos los reguladores y controle completamente la institución.

Hasta este punto, la reforma sigue una lógica técnica: separar actividades, identificar costos, ordenar el mercado, profesionalizar la regulación y obligar a cada empresa a responder por sus resultados.

El problema aparece cuando el Congreso, después de sacar a la política por una puerta, la hace regresar por otra.

La ley establece que las grandes compras de energía deberán realizarse mediante licitaciones públicas internacionales. Es un avance importante frente a la historia hondureña de contratos negociados directamente, precios excesivos y acuerdos aprobados bajo presión. Sin embargo, los contratos resultantes deberán regresar al Congreso Nacional y los contratos vigentes podrán ser prorrogados con autorización legislativa.

No existe una razón técnica para que una compra realizada mediante una licitación competitiva, con bases supervisadas por el regulador, tenga que ser nuevamente aprobada por los diputados. Esa intervención no reduce el precio ni mejora la seguridad del sistema. Introduce incertidumbre, negociación política y oportunidades para que los intereses afectados busquen modificar el resultado.

Más preocupante resulta la posibilidad de extender contratos existentes mediante decisiones legislativas. Honduras conoce perfectamente los adenda aprobados para prolongar contratos sin someter nuevamente a sus beneficiarios a la competencia. Algunas de estas disposiciones aparecieron en las últimas versiones de la ley y contradicen el principio general de que toda nueva compra de energía debe realizarse mediante licitación pública internacional.

La ley intenta construir un mercado eléctrico ordenado, pero conserva una ventanilla dentro del Congreso para quienes quieran evitarlo.

Otra dificultad es la obligación de celebrar contratos de generación por un mínimo de diez años. Los contratos largos no son necesariamente perjudiciales. Una nueva hidroeléctrica, una planta solar o una instalación de almacenamiento pueden necesitar quince o veinte años para recuperar la inversión y conseguir financiamiento.

El problema consiste en imponer el mismo plazo para situaciones diferentes. Una planta que ya existe podría vender energía durante tres o cinco años. Un déficit coyuntural podría requerir una contratación más corta. Una tecnología que hoy es competitiva puede resultar superada dentro de pocos años.

Los contratos pueden contener fórmulas de indexación para ajustar los precios según el costo del combustible y otras variables. Por eso no necesariamente se pagará durante diez años exactamente el precio existente al momento de firmarlos. Pero la rigidez permanece. La distribuidora tendrá menos capacidad para aprovechar nuevas tecnologías, reducciones futuras de costos o cambios en las necesidades del sistema.

La ley exige competencia y, al mismo tiempo, limita algunas de las herramientas que permitirían obtener mejores resultados de esa competencia.

Las medidas más visibles para la población son el congelamiento de la tarifa durante seis meses y la condonación de determinadas deudas residenciales y municipales. También son las disposiciones que responden con mayor claridad a los intereses políticos de los diputados.

Congelar una tarifa no congela el costo de producir energía. Si la generación aumenta de precio y el usuario continúa pagando lo mismo, alguien tiene que cubrir la diferencia. Puede hacerlo la Secretaría de Finanzas mediante un subsidio, puede absorberlo la ENEE aumentando su déficit o puede trasladarse nuevamente a la deuda pública.

La misma medida puede incluso operar en contra del usuario. Si durante esos seis meses disminuyen los combustibles y baja el costo real de generación, una tarifa congelada podría impedir que esa reducción se refleje inmediatamente en el recibo.

La CREE debe continuar calculando y publicando la tarifa técnica. El Gobierno tendrá que explicar cuánto cuesta mantenerla congelada, de dónde salen los recursos y qué institución asumirá el diferencial. De lo contrario, el alivio visible en el recibo terminará convertido en una obligación escondida dentro de las finanzas públicas.

La condonación de deudas presenta un problema similar. El programa dejó una diferencia que debe resolverse con el texto publicado en La Gaceta: en algunos momentos se habló de usuarios que consumen hasta 250 kilovatios hora mensuales y en otro de un límite de 200. No es un detalle menor. Determina cuántas personas serán beneficiadas y cuánto dejará de cobrar la empresa.

El consumo bajo tampoco demuestra, por sí mismo, una condición de pobreza. Una vivienda costosa que permanece vacía durante buena parte del año puede consumir menos que una casa habitada por una familia numerosa de bajos ingresos. Si el beneficio no se cruza con información socioeconómica, terminará llegando a personas que tienen capacidad para pagar.

La deuda perdonada no desaparece. La ENEE deja de cobrarla, pero el Estado continúa respondiendo por sus préstamos, sus compras y sus obligaciones. El costo acaba distribuido entre todos los contribuyentes, incluso entre quienes no tienen electricidad y dependen de escuelas, hospitales y servicios públicos financiados con los mismos recursos.

La ley establece que las municipalidades deberán pagar en adelante su consumo y que los montos podrán deducirse de sus transferencias. Esa disposición puede convertir la condonación en un cierre excepcional de las cuentas atrasadas. Pero si no se aplica, solamente se estará preparando la siguiente deuda y la siguiente condonación.

La posibilidad de vender excedentes producidos por paneles solares aparece como otro beneficio, aunque no nació con esta reforma. Estaba contemplada desde la legislación de 2014 y nunca fue implementada plenamente. La nueva ley vuelve a reconocerla y obliga a facilitar la conexión mediante medidores bidireccionales.

Este caso resume buena parte del problema energético hondureño. No siempre ha faltado legislación. Ha faltado capacidad y voluntad para ejecutarla. El derecho a vender excedentes solares existía desde hace más de una década, pero fue atrapado por reglamentos tardíos, trámites y obstáculos administrativos.

La prueba de la nueva ley tampoco estará en lo que diga sobre los paneles solares, sino en cuánto tarda la distribuidora en autorizar una conexión, instalar un medidor y acreditar el valor correspondiente en la factura.

La separación de la ENEE obligará finalmente a identificar sus activos, sus pasivos y la deuda correspondiente a cada actividad. La ley establece plazos para presentar un diagnóstico financiero y una propuesta de reestructuración. La deuda que las subsidiarias puedan pagar con sus propios ingresos permanecería con ellas. La parte imposible de sostener tendría que ser trasladada a la Secretaría de Finanzas.

Eso puede permitir que las nuevas empresas comiencen con balances más saludables y consigan financiamiento en mejores condiciones. Pero no significa que la deuda desaparezca. Significa que el Estado reconoce abiertamente que una parte de las pérdidas acumuladas por la ENEE será pagada por toda la sociedad.

El saneamiento financiero solo tendrá sentido si se corrigen las prácticas que produjeron el agujero. De lo contrario, se limpiarán los balances, se trasladará la deuda anterior al Gobierno y dentro de algunos años las nuevas empresas volverán a estar endeudadas.

La reducción de pérdidas continúa siendo la prueba decisiva. Separar las cuentas permitirá saber cuánto se pierde en generación, transmisión y distribución. No impedirá automáticamente el hurto, las conexiones ilegales, la mora pública, el fraude de grandes consumidores ni el deterioro de las redes.

La ley concede un periodo de gracia para que los usuarios irregulares soliciten su normalización. Después deberán aplicarse las sanciones correspondientes. Pero la ENEE también tendrá que cumplir su parte. No puede exigir la regularización de miles de personas si carece de medidores, materiales y capacidad para instalarlos.

Tampoco puede seguir concentrando los operativos exclusivamente en barrios pobres y aldeas mientras deja intactos circuitos donde se encuentran pérdidas de mayor volumen. La recuperación debe comenzar donde se pierde más dinero, sin importar el poder económico o político de los responsables.

En los primeros 45 días deberá constituirse el comité encargado de conducir la reforma. Después deberán conocerse el diagnóstico financiero, los reglamentos de las subsidiarias, la distribución de activos y pasivos y los mecanismos utilizados para seleccionar a sus administradores. Los plazos específicos deberán contarse a partir de la publicación y entrada en vigor de la ley, evitando las aproximaciones temporales que todavía aparecieron durante la discusión pública.

A partir de ahora, el seguimiento debe concentrarse en los documentos y no en los discursos. Deben publicarse el inventario de bienes, el plan de reestructuración de la deuda, los contratos transferidos a cada subsidiaria, el costo del congelamiento tarifario, los criterios para la condonación, las pérdidas por circuito, las licitaciones, los precios ofertados y las solicitudes que lleguen al Congreso para prorrogar contratos existentes.

La Ley de Justicia Energética no es la privatización de la ENEE que algunos denunciaron, pero tampoco es el rescate definitivo que otros anuncian. Es una oportunidad para ordenar el sector mediante una nueva estructura institucional y empresarial. Puede permitir cuentas más claras, regulación más independiente, compras competitivas y responsabilidades mejor definidas.

También puede crear nuevas burocracias, trasladar la vieja deuda a la Secretaría de Finanzas, distribuir cargos entre los partidos y mantener los contratos bajo influencia legislativa.

Dentro de un año no bastará con mostrar los logotipos de tres nuevas empresas. El resultado tendrá que medirse en menos pérdidas, más usuarios regularizados, mejor servicio, cuentas públicas y costos sostenibles. Si únicamente cambian los nombres y las estructuras, Honduras habrá dividido la ENEE sin transformar aquello que la convirtió en una de las mayores cargas financieras del Estado.

La reforma ha construido una nueva maquinaria. El problema es que los políticos todavía conservaron algunas de sus llaves.